Ein sozialer Acquis auf dem Prüfstand

Von: Thomas Pickartz (Mitarbeiter der Bischofskonferenzen der Europäischen Gemeinschaft (COMECE) mit Sitz in Brüssel)

Thomas Pickartz

Mitarbeiter der Bischofskonferenzen der Europäischen Gemeinschaft (COMECE) mit Sitz in Brüssel

Thomas Pickartz ist seit Mai 2008 juristischer Berater der Kommission der Bischofskonferenzen der Europäischen Gemeinschaft (COMECE) mit Sitz in Brüssel. Nach Absolvierung des Studiums der Rechtswissenschaften an den Universitäten Bonn und Köln, einer zweijährigen Assistententätigkeit am Lehrstuhl für deutsches Recht der Universität Lausanne und dem Rechtsreferendariat erwarb er den Master of Public Administration sowie das Diplôme d’administration publique an der Ecole Nationale d’Administration (ENA) in Straßburg. Während seiner Referendarzeit sowie im Anschluss daran war er ...
[weitere Informationen]


Plädoyer für die Verankerung des Sonntagsschutzes in der neuen EU-Arbeitszeitrichtlinie

Kurz vor Weihnachten wird sich das Europäische Parlament in zweiter Lesung mit dem Entwurf einer neuen Arbeitszeitrichtlinie befassen. Die Abstimmung im Plenum des Parlaments soll nach derzeitigen Planungen am 17. Dezember 2008 stattfinden. Der Vorschlag für eine Überarbeitung der alten Arbeitszeitrichtlinie 2003/88/EG vom 4. November 2003 geht auf eine Kommissionsinitiative vom September 2004 zurück, die im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens bereits im Mai 2005 erstmalig im Parlament beraten und sodann drei lange Jahre im EU-Ministerrat verhandelt worden war, bis die Mitgliedstaaten der EU Anfang Juni 2008 eine politische Einigung über die wesentlichen Eckpunkte der Richtlinie erzielten.

Ziel der Richtlinie ist es, durch die Festlegung von Mindeststandards für die Arbeitszeitgestaltung – etwa im Hinblick auf tägliche und wöchentliche Ruhezeiten, wöchentliche Höchstarbeitszeit, Nacht- und Schichtarbeit sowie Bereitschaftszeit – die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern zu schützen und eine bessere Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben zu gewährleisten. Der Richtlinienentwurf behält die bereits in früheren Richtlinien festgelegte wöchentliche Mindestruhezeit von 24 Stunden (zuzüglich einer täglichen Ruhezeit von 11 Stunden) bei, äußert sich jedoch nicht dazu, auf welchen Tag der Woche diese Ruhezeit fallen soll.

Das war vor fünfzehn Jahren noch anders: Die erste Arbeitszeitrichtlinie vom 23. November 1993 sah in Artikel 5 vor, dass die wöchentliche Mindestruhezeit „grundsätzlich den Sonntag einschließt“, wobei nach den Erwägungsgründen die Letztentscheidungskompetenz darüber, „ob und in welchem Maße der Sonntag in die wöchentliche Ruhezeit einzubeziehen ist“ unter Hinweis auf „die Unterschiedlichkeit der kulturellen, ethnischen, religiösen und anderen Faktoren“ bei den Mitgliedstaaten verbleiben sollte. Die damalige Regelung hatte gleichwohl nicht nur symbolische, sondern auch praktische Bedeutung. Mitgliedstaaten, welche bei der Umsetzung der Richtlinie vom Grundsatz des Sonntagsschutzes abweichen wollten, waren fortan gehalten, dies mit überzeugenden Argumenten zu begründen, und EU-Bürgern, denen der arbeitsfreie Sonntag am Herzen lag, gab die alte EU-Arbeitszeitrichtlinie ein gutes Argument an die Hand, in ihren jeweiligen Heimatländern für den Sonntag als Ruhetag einzutreten.

Das Bekenntnis der EU zum arbeitsfreien Sonntag währte indes nicht lange. Im November 1996 erklärte der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Regelung zum Sonntagsschutz auf Betreiben des Vereinigten Königreichs für nichtig (Urteil vom 12.11.1996, Rechtssache C-84/94). Die Briten hatten sich seinerzeit an die Luxemburger Richter gewandt, um die gesamte Arbeitszeitrichtlinie zu Fall zu bringen. Sie stellten die Kompetenz der EU in Frage, auf der Grundlage des Artikels 137 (damals noch Artikel 118a) des EG-Vertrags, der die europaweite Schaffung von Mindeststandards zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern erlaubt, Regelungen über die Arbeitszeit zu treffen. Arbeitszeit, so die damalige britische Regierung, stehe mit der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer in keiner hinreichend direkten Beziehung. Da Mindeststandards zum Arbeitnehmerschutz im EU-Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden, konnte das Vereinigte Königreich die Richtlinie nicht schon im Vorfeld durch ein Veto verhindern.

Die Klage der Briten war schließlich nur in einem Punkt erfolgreich: Der EuGH stellte fest, dass der Ministerrat mit der Regelunge zum Sonntagsschutz seine Kompetenzen überschritten habe. In seinem Urteil führte der EuGH aus, der Rat „habe nicht dargetan, warum der Sonntag als wöchentlicher Ruhetag in engerem Zusammenhang mit der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer stehen solle als ein anderer Wochentag“ (siehe Randziffer 37 des Urteils).

Das knappe „Wort zum Sonntag“ der Luxemburger Richter hat seinerzeit viele enttäuscht – bis hinein in die europäischen Institutionen selbst. So kritisierte das Europäische Parlament in einer gemeinsamen Entschließung vom 12. Dezember 1996 den Wegfall des Sonntagschutzes und forderte Mitgliedstaaten und Sozialpartner auf, den Sonntag als Ruhetag anzuerkennen, „weil in der Regel alle Familien mit Kindern an diesem Tag freihaben“.

euDuflagge

Die kurze Begründung des EuGH enthält indes auch ein positives, in der nachfolgenden Diskussion kaum beachtetes Element. Denn der EuGH hat keinesfalls ausgeschlossen, dass der Sonntag als wöchentlicher Ruhetag in engerem Zusammenhang mit der Gesundheit der Arbeitnehmer steht als ein anderer Wochentag. Er wies lediglich darauf hin, dass der Ministerrat dies nicht dargetan habe. Es fehlte also schlicht die Begründung. Und richtig: ein Blick in die damalige Arbeitszeitrichtlinie 93/104/EG genügt, um festzustellen, dass die Bedeutung des freien Sonntags für die Gesundheit der Arbeitnehmer dort gar nicht zur Sprache kam. Der EuGH musste also den Eindruck bekommen, die Vorschrift zum Sonntagsschutz sei allein aus kulturellen und/oder religiösen Motiven in die Richtlinie aufgenommen worden. Hierzu fehlte der EU im Rahmen des Artikels 137 EG-Vertrag indes die Regelungskompetenz.

Die vom EuGH geforderte Begründung – man kann den entsprechenden Passus durchaus als stillschweigende Einladung an die Mitgliedstaaten verstehen –  kann jedoch auch jetzt noch nachgeliefert werden. Die aktuellen Verhandlungen im Europäischen Parlament über eine Neufassung der Arbeitszeitrichtlinie bieten hierfür eine hervorragende Gelegenheit, die sich so bald kein zweites Mal auftun wird.

Dafür, dass der Sonntag in engerem Zusammenhang mit der Gesundheit der Arbeitnehmer steht als jeder andere Wochentag, sprechen schlagkräftige Argumente. Nach einer Erhebung der Europäischen Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (EUROFOUND, es handelt sich um eine EU-Einrichtung) aus dem Jahr 2007 ist die Wahrscheinlichkeit von Krankheits- und Abwesenheitsproblemen in Unternehmen, die sonntags arbeiten, um 1,3 mal höher als in Unternehmen, die ihren Mitarbeitern keine Sonntagsarbeit abverlangen. Doch damit nicht genug. Nach dem von der Weltgesundheitsorganisation und der Europäischen Kommission zugrunde gelegten Gesundheitsbegriff, den sich selbst der EuGH in dem besagtem „Sonntags-Urteil“ zu eigen gemacht hat, gehören zur Gesundheit auch das psychische Wohlbefinden des Menschen sowie seine Fähigkeit, soziale Beziehungen zu pflegen und am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen. Auch die Fähigkeit zu spiritueller Entwicklung wird in den Begriff der geistigen Gesundheit einbezogen.

Dass eine Richtlinie, die auf den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer abzielt und sich auf die Kompetenzgrundlage des Artikels 137 des EG-Vertrags stützt, Regelungen zur Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben enthält, macht deutlich, dass der europäische Gesetzgeber – in diesem Fall der Ministerrat und das Parlament, die im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens entscheiden – die Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben als entscheidenden Faktor für die Gesundheit der arbeitenden Bevölkerung ansieht. Es fehlt folgerichtig auch nicht an offiziellen Dokumenten europäischer Institutionen, welche die Bedeutung der Vereinbarkeit von Familien- und Berufsleben für das geistige – und damit auch das physische – Wohlbefinden der Arbeitnehmer hervorheben. So weist etwa eine von der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz am 13. Juni 2008 veröffentlichte Studie zur mentalen Gesundheit in der EU darauf hin, dass die psychische Gesundheit durch Maßnahmen betroffen wird, die sich auf das Familienleben auswirken.

besucher

Es bedarf kaum der Erklärung, dass ein arbeitsfreier Sonntag mehr als jeder andere Tag der Woche die Vereinbarkeit von Familien- und Berufsleben sowie darüber hinaus auch die Pflege sozialer Kontakte und das gesellschaftliche Engagement fördert, da es sich beim Sonntag um den unangefochtenen „jour fixe“ Europas handelt. Da Kindergärten, Schulen und Universitäten sonntags regelmäßig geschlossen sind, können Eltern und Kinder Zeit miteinander verbringen. Der Sonntag ist überdies nach europäischem Recht der wöchentliche Ruhetag für Kinder und Heranwachsende. Dies ist in Artikel 10 der Richtlinie 94/33/EG des Rates vom 22. Juni 1994 über den Jugendarbeitsschutz so festgelegt. Wenn aber nun die Kinder ihren wöchentlichen Ruhetag am Sonntag haben, der Vater jedoch seinen Ruhetag am Montag und die Mutter am Mittwoch, wird eine Situation geschaffen, die dem Ziel der Vereinbarkeit von Beruf und Familie diametral entgegensteht. Wenn also das sich wie ein roter Faden durch den derzeitigen Richtlinienentwurf ziehende Leitmotiv der Vereinbarkeit von Berufs- und Familienleben nicht hohl klingen soll, wird man nicht umhin kommen, den derzeitigen Richtlinienentwurfs um eine Vorschrift zum Schutz des Sonntags als regelmäßigen wöchentlichen Ruhetag zu ergänzen.

Ausgehend von der christlichen Tradition ist der freie Sonntag heute zu einem Eckpfeiler der europäischen Kultur und des europäischen Sozialmodells geworden. Ein von der Kommission im Jahr 2007 veröffentlichter Bericht zur Religion und Weltanschauung in der Beschäftigung bemerkt denn auch, „dass es nicht eine religiöse Vorkehrung ist, die ausschließlich Christen eingeräumt wird, wenn der Sonntag arbeitsfrei ist, sondern lediglich die Annahme einer kulturellen Norm“. Das beste Beispiel hierfür geben die europäischen Institutionen selbst, die trotz der vielfältigen religiösen, kulturellen und ethnischen Hintergründe ihrer Angestellten und Entscheidungsträger den Sonntag zu ihrem Ruhetag auserwählt haben. Warum sollten Europas Entscheidungsträger sich dann nicht dafür einsetzen, dass dieses Privileg auch allen anderen Arbeitnehmern außerhalb der EU-Institutionen zugute kommt? Eine Frage, die wenige Monate vor den Europawahlen im Juni 2009 auch den europäischen Wähler interessieren wird.

Tatsächlich gibt es Anzeichen, dass die europäischen Institutionen, insbesondere das Parlament, das im Dezember über den Richtlinienentwurf abstimmt, die Gelegenheit nutzen, mit der Verankerung des Sonntagsschutzes einen greifbaren Beitrag zur Verbesserung des körperlichen und geistigen Wohlbefindens der europäischen Arbeitnehmer zu leisten. So haben am 22. Oktober 2008 Europaparlamentarier verschiedener Länder und unterschiedlichster politischer Couleur – von den Christdemokraten der Europäischen Volkspartei EVP über Abgeordnete der PES (Sozialisten) bis hin zu liberaldemokratischen Abgeordneten der ALDE-Gruppe – Änderungsanträge zum Vorschlag des spanischen Berichterstatters Alejandro Cercas von der Partei Europäischer Sozialisten (PES) eingebracht, die darauf abzielen, den Sonntag als grundsätzlichen wöchentlichen Ruhetag erneut in der Richtlinie zu verankern. Dabei sollte erwähnt werden, dass die zahlreichen Ausnahmen etwa für Krankenhäuser, Feuerwehr, Polizei und das Hotel- und Gaststättengewerbe von diesem Vorschlag unberührt bleiben. Für diese und andere Sektoren bieten die Artikel 17 ff. der bisherigen Arbeitszeitrichtlinie seit eh und je Ausnahmeregelungen. Daran wird sich durch die neue Richtlinie nichts ändern.

Die Änderungsanträge der Abgeordneten Mann, Stauner, Hieronymi, Weisgerber und Panayotopoulos (alle EVP), Falbr (PES) und Beaupuy (ALDE) benennen klar und deutlich den vom EuGH geforderten Zusammenhang zwischen der Gesundheit  der Arbeitnehmer und dem arbeitsfreien Sonntag. So heißt es in dem von den Abgeordneten vorgeschlagenen Erwägungsgrund: „Die Wahrscheinlichkeit von Krankheitsfällen in Unternehmen, die sonntags arbeiten, ist höher als in Unternehmen, die von ihren Arbeitnehmern keine Sonntagsarbeit verlangen. Die Gesundheit der Arbeitnehmer hängt neben anderen Faktoren von ihrer Möglichkeit ab, Beruf und Familienleben zu vereinbaren, soziale Beziehungen aufzubauen und zu pflegen und spirituellen Bedürfnissen nachzukommen. Als traditioneller wöchentlicher Ruhetag trägt der Sonntag zu diesen Zielen mehr bei als jeder andere Tag der Woche.“ Der weitere Änderungsvorschlag, wonach die vorgeschriebene Mindestruhezeit von 24 Stunden „grundsätzlich den Sonntag einschließt“ entspricht der damaligen Vorschrift in der Arbeitszeitrichtlinie von 1993.

Die Chancen stehen nicht schlecht, dass das Parlament sich diese Änderungsanträge zu Eigen macht, wenn am 5. November der Ausschuss für Arbeit und Soziales und dann im Dezember das Plenum des Parlaments über die Arbeitszeitrichtlinie abstimmt. Denn der Schutz des Sonntags ist eines der sozialen Themen unserer Zeit, bei denen breite und manchmal auch ungewöhnliche Koalitionen möglich werden. Ob Christ- oder Sozialdemokraten, Gewerkschaften, Kirchen oder zivilgesellschaftliche Organisationen – überall kann man auf Befürworter des arbeitsfreien Sonntags treffen. Der Sonntag als „Jour fixe“ Europas ist längst zu einer Säule des europäischen Sozialmodells geworden. Diese hat jedoch in einigen europäischen Ländern – so etwa in Großbritannien und Schweden, wo rund ein Viertel der Arbeitnehmer jeden Sonntag arbeiten – schon starke Risse bekommen. Umso wichtiger ist es, dass aus Europa ein klares Signal für den arbeitsfreien Sonntag und gegen die „Rund-um-die-Uhr-Gesellschaft“ gesendet wird.

Es ist Zeit, den Menschen wieder in den Mittelpunkt des Arbeitens und Wirtschaftens zu stellen. Und – seien wir ehrlich – den Menschen macht es krank und unglücklich, wenn er seinen freien Tag nicht mehr in Gemeinschaft mit anderen, mit Familie und Freunden verbringen kann. Für viele Europäer – nicht nur Christen – eröffnet der Sonntag überdies die Gelegenheit, eine Weile innezuhalten und sich der fundamentalen Fragen des Lebens bewusst zu werden: Wer bin ich? Wohin gehe ich? Was möchte ich in meinem Leben noch erreichen? Menschen brauchen Zeit und Muße für das, was nicht in ökonomischen Maßstäben und Werten berechnet, gemessen oder ausgedrückt werden kann. Nur eine ganzheitliche Sicht auf den Menschen wird seiner Würde gerecht. Auch hierzu kann ein arbeitsfreier Sonntag beitragen.

Sonstige Bemerkungen

[1]   Die in dem Artikel zum Ausdruck kommenden Meinungen sollten dem Verfasser persönlich zugeordnet werden. Sie spiegeln nicht notwendig die Auffassung des Sekretariats der COMECE wieder.