Kleine Schritte in die richtige Richtung reichen nicht

Ein Haushalt für ein gerechtes Land

Von: Dr. Dierk Hirschel (Bereichsleiter verdi Bundesverwaltung)

Dr. Dierk Hirschel

Bereichsleiter verdi Bundesverwaltung

Dr. Dierk Hirschel wurde 1970 in Nürnberg geboren. Nach der Ausbildung zum Tischler folgt das Studium der Volkswirtschaft in Hamburg und Bremen. Danach die Promotion zu den Ursachen hoher Einkommen an der Universität Lüneburg. Von 2003 bis 2010 war er Chefvolkswirt beim DGB und seit 2010 verdi-Bereichsleiter Wirtschaftspolitik, Europa und Internationales in Berlin.  


FINANZPOLITIK Die Unzulänglichkeiten der Finanzpolitik des roten Kassenwarts zeigen sich erst auf den zweiten Blick. Olaf Scholz solide, gerechte und zukunftsorientierte Haushaltspolitik leidet unter einem klassischen Zielkonflikt. Der finanzpolitische Verteilungsspielraum reicht nicht aus, um die gesellschaftlich notwendigen Ausgaben und Investitionen durchzuführen.

Geld ist nicht alles, aber ohne Geld ist alles nichts. Der oberste Kassenwart der Republik ist der mächtigste Mann im Kabinett Merkel. Finanzminister Olaf Scholz sitzt auf einer prall gefüllten Staatskasse. Der kräftige Aufschwung lässt die Steuereinnahmen sprudeln. Scholz kann, wenn wirtschaftlich nichts schiefgeht, in den nächsten vier Jahren fast 60 Milliarden verteilen, ohne dafür Banken und Investoren anpumpen zu müssen.

Im Frühjahr erklärte der rote Kassenwart einer breiten Öffentlichkeit seine Finanzpolitik. In der Haushaltsdebatte des Bundestags erläuterte Scholz, was er unter einer soliden, sozial gerechten und zukunftsorientierten Finanzpolitik versteht.

Solide Finanzpolitik bedeutet für Scholz: Keine neuen Schulden und Vorsorge für schlechte Zeiten. Sozial gerecht ist seiner Auffassung nach eine Haushaltspolitik, die den sozialen Zusammenhalt stärkt und nach Leistung besteuert. Und unter einer Finanzpolitik, die der Zukunft zugewandt ist, versteht der oberste Schatzmeister mehr öffentliche Investitionen.

Die jüngste Finanzplanung soll diesen drei Prinzipien Rechnung tragen. In den nächsten vier Jahren will Olaf Scholz nicht mehr ausgegeben als die Staateinnahmen hergeben. Die gesamtstaatliche Schuldenquote soll 2019 unter 60 Prozent sinken. Die Finanzmittel für frühkindliche Bildung werden um 7,5 Milliarden Euro erhöht. Kindergeld und Kinderfreibetrag steigen im Umfang von rund fünf Milliarden Euro. Das Bafög wird angehoben und die berufliche Bildung gestärkt. Der soziale Wohnungsbau wird mit zwei Milliarden Euro gefördert. Für einen sozialen Arbeitsmarkt plant der Finanzminister weitere vier Milliarden Euro ein. Zwischen 2018 und 2022 soll insgesamt fast ein Viertel mehr investiert werden als im dritten Kabinett Merkel. Dieses Geld soll in Bildung und Forschung, Verkehr und Digitalisierung fließen.

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Sparen um jeden Preis?: Olaf Scholz weiß, dass der Staat keine schwäbische Hausfrau ist. Staatsausgaben sind wesentlicher Bestandteil der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage.

Auf den ersten Blick klingt Scholz Erzählung einer soliden, gerechten und zukunftsorientierten Finanzpolitik überzeugend. Der neue Kassenwart ist kein Sparkommissar. Er verwendet die aktuellen Haushaltsüberschüsse für Investitionen und höhere Sozialleistungen, nicht zur Schuldentilgung. Scholz Bekenntnis zu einer soliden Haushaltspolitik ist noch keine Absage an eine antizyklische Finanzpolitik. Er will vielmehr die Staatseinnahmen und –ausgaben über den Konjunkturzyklus ausgleichen.

Olaf Scholz weiß, dass der Staat keine schwäbische Hausfrau ist. Staatsausgaben sind wesentlicher Bestandteil der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Wenn Bund, Länder oder Kommunen zum falschen Zeitpunkt kürzen, verlieren die betroffenen Firmen ganze Aufträge und drosseln ihre Produktion. Wenn Sozialleistungen gekürzt werden, haben Arbeitslose und Bedürftige weniger Geld in der Tasche. Im Abschwung verstärkt dies die Talfahrt. Dann schrumpfen Sozialprodukt und Steuereinnahmen, während Arbeitslosigkeit und Schulden steigen.

In der großen Finanzmarktkrise 2009 trug der damalige Arbeitsminister Scholz maßgeblich dazu bei, dass die große Koalition nicht hinter der Krise hinterhersparte. Die schwarz-rote Koalition verhinderte mit Hilfe von Konjunkturprogrammen, Kurzarbeit und Abwrackprämie einen wirtschaftlichen Kollaps. Kurzum: Sollten künftig Wolken am Konjunkturhimmel aufziehen, wird Scholz mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht den Rotstift ansetzen.

Anspruch und Wirklichkeit

Die Unzulänglichkeiten der Finanzpolitik des roten Kassenwarts zeigen sich erst auf den zweiten Blick. Olaf Scholz solide, gerechte und zukunftsorientierte Haushaltspolitik leidet unter einem klassischen Zielkonflikt. Der finanzpolitische Verteilungsspielraum reicht nicht aus, um die gesellschaftlich notwendigen Ausgaben und Investitionen durchzuführen.

Scholz Amtsvorgänger setzten den Staat auf Zwangsdiät. Seit der Jahrtausendwende trat kein anderes EU-Land so stark auf die Ausgabenbremse wie Deutschland. Wenn die heutige Staatsquote – Staatsausgaben im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung – auf dem Niveau des Jahres 2000 wäre, dann hätte der Sozialstaat über 100 Milliarden Euro mehr in der Kasse. Zwischen 1991 und 2008 wurde im öffentlichen Dienst jeder dritte Arbeitsplatz abgebaut. Über zwei Jahrzehnte floss zu wenig Geld in die physische und soziale Infrastruktur des Landes. In den 1970er Jahren investierten Bund, Länder und Kommunen jedes Jahr noch bis zu fünf Prozent des Sozialproduktes. Heute liegt die staatliche Investitionsquote bei knapp zwei Prozent. Die deutsche Volkswirtschaft fährt auf Verschleiß. In den Städten und Gemeinden sind die Abschreibungen höher als die Investitionen. Der öffentliche Kapitalstock verfällt. Allein der kommunale Investitionsstau beläuft sich inzwischen auf 126 Milliarden Euro. Die Folgen sind unübersehbar.

Die Verkehrsinfrastruktur ist marode. Ein Fünftel der Autobahnstrecken und zwei Fünftel der Bundesfernstraßen müssen saniert werden. Jede dritte Eisenbahnbrücke hat bereits über 100 Jahre auf dem Buckel. Jedes Jahr müssten zusätzlich zehn Milliarden Euro für den Verkehr mobilisiert werden. Großen Investitionsbedarf gibt es auch bei Breitband und Energieversorgung. In den nächsten zehn Jahren müssten in beiden Bereichen jeweils 40 Milliarden Euro investiert werden. Doch damit nicht genug. In Kitas, Schulen und Universitäten müssen künftig bis zu 45 Milliarden Euro jährlich investiert werden. Der Investitionsstau bei öffentlichen Krankenhäusern ist inzwischen auf stolze 50 Milliarden Euro angewachsen. Vor vergleichbaren Herausforderungen steht der soziale Wohnungsbau. Ab sofort müssten jedes Jahr 400.000 neue Wohnungen – davon die Hälfte als Sozialwohnungen – gebaut werden, um eine ausreichende Versorgung mit bezahlbaren Wohnraum sicherzustellen. Das kostet mindestens 7,5 Milliarden Euro. Die Liste ließe fortsetzen.

Die geplanten Mehrausgaben der großen Koalition reichen also hinten und vorne nicht aus, um die großen gesellschaftlichen Bedarfe zu decken. Deswegen ist es ökonomisch unvernünftig und sozial schädlich, an einer Finanzpolitik der „schwarzen Null“ festzuhalten. Wer jetzt nicht ausreichend in Bildung, Gesundheit, Klimaschutz und Digitalisierung investiert, verschlechtert die Zukunftsperspektiven nachfolgender Generationen. Dies gilt umso mehr in Zeiten historisch niedriger Zinsen. Nie war es günstiger Zukunftsinvestitionen mit der Kreditkarte zu bezahlen. Zudem könnten so die Finanzierungslasten auf mehrere Generationen verteilt werden. Geradezu absurd sind jetzt Steuersenkungen. Die beabsichtigte Abschaffung des Solidaritätszuschlags und der kalten Progression lassen die ohnehin schon geringen staatlichen Ausgaben- und Investitionsspielräume weiter schrumpfen.

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Investitionen: In Kitas, Schulen und Universitäten müssen künftig bis zu 45 Milliarden Euro jährlich investiert werden.

Natürlich kann nicht alles, was wünschenswert wäre, sofort gemacht werden. Kapazitätsengpässe verhindern eine schnelle Umsetzung von Investitionen. So steigen in der Baubranche aufgrund der starken Nachfrage die Preise für Zement, Dämmmaterialien und Fenster. Sobald jedoch absehbar ist, dass die öffentliche Hand dauerhaft einen höheren Investitions- und Ausgabenpfad einschlägt, werden Handwerk, Bauindustrie und Zulieferer ihre Produktionskapazitäten ausbauen. Darüber hinaus fehlen in den Kommunalverwaltungen Mitarbeiter, die sich um die Planung und Durchführung von Infrastrukturmaßnahmen kümmern können. In den letzten zwei Jahrzehnten wurden zwei von fünf Planungsstellen gestrichen. Trotz dieser Einschränkungen könnte und müsste jedes Jahr ein mittlerer zweistelliger Milliardenbetrag zusätzlich investiert werden.

Politik der Entstaatlichung

In den letzten Jahrzehnten stürzte neoliberale Politik den Steuerstaat in die Krise. Weltweit senkten die Kassenwarte Gewinn- und Vermögenssteuern. Die Schröder- und Merkel-Regierungen beteiligten sich in den 2000er Jahren an diesem Steuersenkungswettlauf. Milliardenschwere Steuergeschenke leerten die Staatskassen. Noch heute belaufen sich die Steuerausfälle gegenüber dem Steuerrecht von 1998 auf jährlich 45 Milliarden Euro. Gleichzeitig stiegen aber die Anforderungen an den Wohlfahrtsstaat. Folglich führte die Krise des Steuerstaates zu höheren Schulden. Die große Finanzmarktkrise 2009 ließ die Staatverschuldung weiter steigen. Anschließend wurde die Finanzmarktkrise von konservativ-liberalen Politikern, Wissenschaftlern und Medienvertretern in eine Staatsschuldenkrise umgedeutet. Die hohen Staatsschulden waren nun der willkommene Anlass, um das „Monster Staat“ zu zähmen.

Nach der Finanzmarktkrise fesselten Politik und Verwaltung die nationale Haushaltspolitik. Mit Hilfe der so genannten Schuldenbremse und des Fiskalpakts wurde die Politik der Entstaatlichung institutionalisiert. Die Schuldenbremse steht seit 2009 im Grundgesetz. Der Bund darf sich heute nur in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts strukturell neu verschulden. Die Bundesländer dürfen ab 2020 gar keine neuen Schulden mehr machen. Vier Jahre später vereinbarten die nationalen Regierungschefs einen Europäischen Fiskalpakt. Die EU-Mitgliedsstaaten dürfen sich seitdem nur noch mit maximal 0,5 Prozent des Sozialprodukts verschulden.

Schuldenbremse und Fiskalpakt gewichten haushaltspolitische Ziele stärker als wirtschafts- und sozialpolitische Ziele. Dadurch wird die Einhaltung von Defizitgrenze und Schuldenquote wichtiger als armutsfeste Renten, eine gute Gesundheitsversorgung oder gute Schulen. Hierzulande verursachten die nationalen und europäischen Schuldenregeln bereits großen Schaden. Berlin hat vom Investitions- in den Sparmodus umgeschaltet. Der Schuldenbremse folgte die Investitionsbremse. Darüber hinaus haben Schuldenbremse und Fiskalpakt die Privatisierung öffentlichen Eigentums vorangetrieben. Der Verkauf des Tafelsilbers spülte Geld in die Kassen von Bund, Ländern und Kommunen. Die Privatisierungen führten aber häufig zu steigenden Kosten. Gleichzeitig verschlechterten sich die Arbeitsbedingungen und Entgelte der betroffenen Beschäftigten. Und nicht zuletzt gingen die öffentlichen Einnahmen privatisierter Unternehmen verloren.

Zudem förderten die Schuldenregeln so genannte Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP). Viele unterfinanzierte Städte und Gemeinden versuchten ihre Investitionslücken mit privatem Kapital zu schließen. Privates Kapital gibt es aber nicht zum Nulltarif. Höhere Finanzierungskosten, eine ineffiziente Bauweise und hohe Anwaltskosten trieben die Kosten solcher Teilprivatisierungen. Die Zeche zahlten die Steuerzahler. Willkommen in Absurdistan.

Die Alternative: Höhere Steuern

Wer die öffentliche Infrastruktur und Daseinsvorsorge auskömmlich finanzieren will, kann entweder Schulden machen oder Steuern erhöhen. Letzteres verbreitert die staatliche Einnahmebasis. Entscheidend ist natürlich immer, welche Steuern erhöht werden. Reichensteuern belasten den privaten Verbrauch nicht so stark, da Spitzenverdiener mehr sparen.

Folglich sollten Steuererhöhungen einhergehen mit mehr Steuergerechtigkeit. Hier gibt es großen Handlungsbedarf. Heute leisten Vermögende und finanzstarke Unternehmen keinen angemessenen Beitrag zur Finanzierung des Gemeinwesens mehr. Die Steuereinnahmen aus Gewinn- und Vermögenseinkommen tragen gerade einmal ein Fünftel zum gesamten Steueraufkommen bei. Unternehmen zahlen auf ihre Gewinne weniger als 20 Prozent Steuern. Dabei profitieren große Konzerne von ihren aggressiven Steuervermeidungsstrategien. Große Erbschaften sind fast steuerfrei. Die Erben großer Vermögen führen an Fiskus lediglich drei Prozent ab.

Die deutsche Steueroase für Vermögende und Erben muss ausgetrocknet werden. Dafür brauchen wir eine Vermögensteuer und eine Reform der Erbschaftssteuer, die alle Vergünstigungen, die nicht dem Gemeinwohl dienen, streicht. Zudem dürfen Kapitalgewinne gegenüber Arbeitseinkommen nicht weiter privilegiert werden. Aber auch Unternehmen müssen wieder stärker besteuert werden. Die Gewerbesteuer sollte zu einer Gemeindewirtschaftssteuer ausgebaut werden. Darüber hinaus müssen Amazon, Facebook, Google & Co mit einer Digitalsteuer zur Kasse gebeten werden. Gewinnverlagerungen internationaler Konzerne können durch nationale Quellensteuern gekontert werden. Eine solche umverteilende Steuerpolitik ist auch in einer global vernetzten Wirtschaft noch möglich. Die verbesserte Transparenz internationaler Kapitalströme erleichtert uns heute eine stärkere Besteuerung von Gewinnen, hohen Einkommen und Vermögen.

Zukunftsfähige Finanzpolitik

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Das ist der Masstab: Finanzminister Scholz wird sich daran messen lassen müssen, ob er es schafft, die bestehenden Hindernisse für den Ausbau des Sozialstaats aus den Weg zu räumen.

Der deutsche Sozialstaat muss in den nächsten Jahren ausgebaut werden. Deutschland steht im Gesundheitswesen, in der Pflege, im Bildungswesen, beim Wohnungsbau, bei Digitalisierung, bei Energie und Verkehr vor großen Herausforderungen. Die Leistungen von Bund, Ländern, Kommunen und öffentlichen Unternehmen müssen ausgeweitet werden. Der öffentliche Dienst braucht mehr qualifiziertes Personal. Das staatliche Investitionsniveau muss deutlich angehoben werden. Kurzum: In Zukunft brauchen wir höhere Staatsausgaben. Der notwendige Ausbau des Sozialstaats darf aber nicht an leeren öffentlichen Kassen scheitern.

Die große Herausforderung der heimischen Finanzpolitik besteht aktuell darin, einen höheren Ausgaben- und Investitionspfad einzuschlagen – und zwar unabhängig von der Drehzahl des deutschen Konjunktur- und Wachstumsmotors. Eine Finanzpolitik nach Kassenlage ist damit überfordert. Die große Herausforderung besteht darin aufzuzeigen, wie die große Kluft zwischen aktueller Haushaltspolitik und gesellschaftlichen Bedarfen perspektivisch überwunden werden kann.

Folglich müsste der oberste Kassenwart alles dafür tun, um Schuldenbremse und Fiskalpakt die Giftzähne zu ziehen. Notwendig wäre eine politische Initiative, die darauf abzielt, Investitionen von der Schuldenbremse auszunehmen. Dafür muss der öffentliche Diskurs über Staatsfinanzen wieder vom Kopf auf die Füße gestellt werden.

Finanzminister Scholz wird sich daran messen lassen müssen, ob er es schafft, die bestehenden Hindernisse für den Ausbau des Sozialstaats aus den Weg zu räumen. Nur so kann die rot-schwarze Koalition die großen sozialen Problemlagen in den Griff bekommen. Wenn Mieten weiter steigen, der Pflegenotstand anhält und der Zustand der Schulen sich nicht sichtbar verbessert, hilft es am Ende der Regierungszeit nicht, darauf hinzuweisen, kleine Schritte in die richtige Richtung gemacht zu haben.